【사건번호 2016-012】고용노동부 전국노동조합조직현황 사건

1. 개요

o 피신청인 : 고용노동부

o 사건 대상 공공데이터

- 전국노동조합조직현황

o 데이터 신청 목적

- ISO 26000에 따른 기업의 지속가능성 및 사회책임성 분석에 활용

o 제공 거부 사유

- 노동조합의 경영상, 영업상 비밀에 해당하여 제공이 불가함

2. 당사자 주장

가. 신청인

o 노동조합명부는 노동조합명, 주된 사무소 소재지, 설립년월, 전화번호, 조합원수, 상급단체 정보를 담고 있는 현황자료로서, 이들 정보를 분석하면 기업 내 노동조합 활동 환경을 파악할 수 있는 자료가 될 수 있음

o 고용노동부는 이 데이터를 수년간 웹페이지에 게시해 왔으며(현재 웹페이지에서는 삭제됨) 현재도 책자로 발간하여 관련 기관에 배부하고 있으므로, 이를 단체의 영업상 비밀이라고 하는 것은 타당하지 않으며, 기업의 다양한 정보를 공개하는 것이 해외 각국의 추세이므로 이 사건 데이터도 개방해야 마땅함

나. 피신청인

o 이 사건 데이터는 단체의 고유정보로 구성된 것으로 민간에 개방하기 어려운 단체의 경영상·영업상 비밀에 해당한다고 판단됨

o 그 이유는 ⅰ) 아직 우리사회에는 노동조합에 대해 부정적인 사용자가 많아 노동조합의 정보가 공개될 경우 사용자측으로부터의 지배·개입 등 부당노동행위가 발생할 우려가 있으며, ⅱ) ‘11.7. 복수노조가 허용됨에 따라 하나의 사업장에 여러 개의 노조가 있어 노노갈등이 있을 경우 조합원 수, 설립일, 상급단체 등은 민감한 정보에 해당할 수 있고, ⅲ) 대다수 노동조합은 자신의 존재 또는 정보가 제3자에게 임의로 공개되기를 원하지 않기 때문임

o 아울러 노동조합명부는 통계법 제18조에 따른 승인통계인「노동조합 조직현황」통계자료로서 온전히 노동조합 관련 업무에 참고하고자 제작된 것이며, 상기ⅰ,ⅱ,ⅲ과 같은 이유로 민감한 정보에 해당한다는 점을 고려하면, 노동조합의 동의 없이 제3자에게 제공하는 것은 통계법 제33조 위반에 해당할 여지도 있음

o 이에 따라 이 사건 데이터 중 ‘노동조합명부’는 제공할 수 있는 자료가 아님

3. 사실조사

가. 이 사건 데이터의 수집 및 관리체계

o 노동조합은 노동조합법 제13조제2항(참고법령, 9~10쪽 참고)에 따라 매년 노동조합현황 정기통보서를 행정관청에 제출하여야 하며, 행정관청은 이를 토대로 노동단체카드를 작성한 후 고용노동부에 제출할 의무가 있음(노동조합법 시행규칙 제7조 제2항)

o 고용노동부는 이를 수합하여「전국노동조합 조직현황」통계를 산출하고(통계법 제18조 승인통계) 매년 하반기 통계결과를 공표하고 있으며, 통계결과와 함께 지역별 노동조합명부를 작성하여 『전국노동조합 조직현황』이라는 발간물을 매년 제작하고 관련 기관*에 배부하고 있음

* 고용노동지청 및 자치단체에 실물 책자로 배부하여 관련 업무에 활용토록 하고 있음

나. 『전국노동조합 조직현황』의 구성 및 대외 공개 현황

o 『전국노동조합 조직현황』발간물은 Ⅰ. 통계개요, Ⅱ. 노동조합 조직현황 통계자료 주요내용, Ⅲ. 노동조합 조직현황 통계자료, Ⅳ. 노동조합명부*의 순으로 구성되어 있으며, 그동안 고용노동부 홈페이지를 통해 전자파일을 게시해 왔음

* 『전국노동조합 조직현황』중 신청인이 제공받지 못한 데이터로 노동조합명, 주된 사무소 소재지, 설립년월, 전화번호, 조합원수, 상급단체의 6개 항목으로 구성되어 있음

o 그러나 2015년 이후부터 상기 발간물의 내용 중 노동조합명부는 대외적으로 공개하지 않기로 결정하고 그동안 홈페이지에 게재되었던 명부는 삭제 조치함

o 한편, 정책연구관리시스템(www.prism.go.kr, 행정자치부 운영)에서는 여전히 2013년까지의 전국노동조합 조직현황 발간물의 파일을 게시하고 있고(노동조합명부 포함)*, 구글(google) 검색을 통해서도 접근 가능하며, 각 지자체별로 해당 정보를 공공데이터포털에 게시하고 있는 경우도 상당 수 있음

* 『전국노동조합 조직현황』은 연구용역으로 수행되고 있으며, 결과물 보고서가 정책연구관리시스템(PRISM)에 게재되고 있음(2014년분 보고서부터는 미게재)

다. 고용노동부의 정보공개에 관한 규정

o 고용노동부는 정보공개에 관한 규정을 두고 정보공개법상 비공개사유에 해당하는 정보를 아래와 같이 예시하고 있음

- 제9조제1항제1호

· 통계작성을 위해 수집된 개인 또는 법인이나 단체의 비밀에 속하는 기초자료

- 제9조제1항제7호

· 국가보조금 지원을 받는 민간단체 또는 정부가 허가한 비영리 사단법인 관련 사항 중 그 단체의 자금·인사 등 내부관리에 관한 정보

· 각종 용역수행과 관련한 제안업체(개인·법인·단체 등)에 대한 기술평가결과 등 특정업체의 정당한 이익을 침해할 수 있는 정보

· 업무상 취득한 법인·단체 또는 개인이 보유하는 생산기술 또는 영업상의 정보 중에서 공개될 경우 당사자의 이익을 현저히 침해할 수 있는 정보

· 사업장 노무실태 등 점검 시 특정사업장의 경영자료로서 경영방침, 신용, 경리, 인사 등의 사업활동을 하는데 있어서의 내부 관리에 속하는 사항

· 그 밖의 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해롭게 할 우려가 있는 정보

4. 쟁점

가. 이 사건 데이터의 공공데이터 제공범위 해당 여부

o “공공데이터”란 “데이터베이스, 전자화된 파일 등 공공기관이 법령 등에서 정하는 목적을 위하여 생성 또는 취득하여 관리하고 있는 광 또는 전자적 방식으로 처리된 자료 또는 정보”로서(공공데이터법 제2조제2호), 공공기관의 장은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 정보공개법)」제9조에 따른 비공개대상정보 또는 「저작권법」 및 그 밖의 다른 법령에서 보호하고 있는 제3자의 권리가 포함된 것으로 해당 법령에 따른 정당한 이용허락을 받지 아니한 정보를 포함하는 경우를 제외하면 해당 공공기관이 보유·관리하는 공공데이터를 국민에게 제공할 의무가 있음(공공데이터법 제17조 제1항)

o 이 사건 데이터는 공공기관인 고용노동부가 노동조합업무에 활용하기 위하여 수집·관리하고 있는 것으로서 실무담당자에 따르면 hwp나 pdf 형식 등 전자적 방식으로 처리되고 있는 자료이므로, 공공데이터법 제2조제2호에서 규정하는 공공데이터에 해당한다고 볼 수 있음

o  다만, 이 사건 데이터에 포함된 노동조합의 정보가 비공개정보에 해당하는지 여부에 대한 검토가 필요함

나. 정보공개법 제9조 제1항 제1호 – 통계법상 비밀 해당여부

o 통계법 제33조 제1항은 “통계의 작성과정에서 알려진 사항으로서 개인이나 법인 또는 단체 등의 비밀에 속하는 사항”, 즉 통계를 목적으로 수집한 통계자료 중 대외적으로 공개할 수 없는 사항을 비밀로 보호하고 있음

- 그러나 이 사건 데이터는 고용노동부의 업무수행을 위하여 노동조합법에 따라 수집하는 자료로서 통계자료가 아니라 행정자료로 볼 것이므로 통계법상 비밀에 해당하지 않는다고 판단됨

다. 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보 해당 여부

o 대법원 판례에 따르면 정보공개법 “제9조 제1항 제7호 소정의 『법인등의 경영·영업상 비밀』은 『타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보』또는 『사업활동에 관한 일체의 비밀사항』을 의미하고(대법원 2008.10.23.선고 2007두1798판결), 그 공개여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하며, 그 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 입법취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 함 (대법원 2010.12.23.선고 2008두13101판결)

- 이 사건 데이터는 고용노동부 홈페이지를 통해 장기간 공개되어 왔고, 정책연구관리시스템(PRISM)을 통해 아직도 이 사건 데이터에 접근할 수 있으며, 지자체에 따라서는 해당 데이터를 개방하는 곳도 있어 비밀성이 부족하며, 오랜 기간 공개되었음에도 이제까지 고용노동부에 제기된 법적분쟁이 없었음

- 아울러 이 사건 데이터가 단체의 비밀이라 하더라도 개방에 따른 공익을 충분히 고려하여 비공개정보 여부를 판단하여야 함에도, 그 같은 고려 없이 비공개대상정보라 판단한 피신청인의 결정은 타당하지 않음

o 설사 이 사건 데이터에 비공개정보가 포함되어 있다고 하더라도, 노동조합명부의 ‘항목별’로 비밀보호의 이익과 공개의 이익을 형량하여 공개범위를 판단할 필요가 있으며, 노동조합명부를 일괄하여 비공개대상정보라 단정할 수 없을 것임

5. 조정내용

가. 조정결정 사항

o  이 사건 데이터 “노동조합명부”는 정부정책연구관리시스템(www.prism.go.kr)에서 이미 공개되고 있고, 많은 지방자치단체 및 공공기관이 공공데이터포털(www.data.go.kr) 또는 정보공개포털(www.open.go.kr)에 관련 정보를 공개하고 있어 비밀로 다루기에 적절하지 않으므로 신청인에게 제공할 것을 권고한다.

나. 조정결정 이유

o 「공공데이터의 제공 및 이용활성화에 관한 법률」 제17조제1항에 따르면, 공공기관은 공공데이터에 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 각호에서 규정하는 비공개정보에 해당하는 경우 또는 「저작권법」 등에서 보호하는 제3자의 권리가 포함되고 정당한 이용허락을 받지 못하는 경우에 해당하지 않는 한 데이터를 제공할 의무가 있음

o 사실 확인 결과 이 사건 데이터는 고용노동부가 노동조합법에 따라 각 행정관청으로부터 노동조합현황을 제출 받아 책자로 제작하여 각 고용노동지청 및 자치단체에 배포하고 있는 점, 관련 책자 파일이 정부 정책연구관리시스템(www.prism.go.kr)에 공개되어 있는 점, 이미 많은 지방자치단체 및 공공기관이 공공데이터포털(www.data.go.kr) 또는 정보공개포털(www.open.go.kr)에 관련 정보를 공개하고 있는 점 등을 미루어 볼 때, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제1호 및 제7호에 따라 영업상 비밀로 취급되어야 할 데이터로 보기 어려움

o 따라서 이 사건 데이터는 「공공데이터의 제공 및 이용활성화에 관한 법률」 제17조제1항에 따라 제공 가능한 데이터이며, 신청인에게 빠른 시일 내에 제공할 것을 권고함